以上所述诸制度规定,虽历经中宗、睿宗、玄宗三代,但也就是在十年之间,政策密集且指向明确。!幻/想′姬\ !更¢歆^醉!快′开元中至安史之乱以前,相关制度调整还有两次。
玄宗开元十八年四月敕:“五品以上要官,若缘兵马要事,须面陈奏听。其余常务,并令进状。”[42]与前引高宗永徽诏书“不能面奏,任各进状”相比,开元十八年敕将“面奏”与“进状”这两种高级官员与皇帝沟通的基本方式做了层次与功能的区分。军国要务,须面奏皇帝;常规政务,要采取疏奏的方式。
玄宗天宝八载(749)七月,“中书门下奏:‘比来诸司使及诸郡并诸军,应缘奏事,或有请中书门下商量处分者。凡所陈奏,皆断自天心,在于臣下,但宣行制敕。既奏之内,则不合别请商量,乃承前因循,有此乖越。自今已后,应奏事一切更不合请付中书门下,如有奏达,听进止。’敕旨从之”[43]。所谓“应缘奏事,或有请中书门下商量处分者”,当指某些大臣的表状中,有希望并请求皇帝将某些事务付宰相机构处置的情况。`n`e′w!t?i.a¨n,x_i-.^c*o′m!如开元元年,左拾遗刘彤《论盐铁表》末“伏请付中书、门下,令妙择才干、委以使车”云云[44]。开元五年,右补阙卢履冰奏文末云:“臣前状单略,议者未识臣之恳诚。谨具状重进,请付中书、门下商量处分。”[45]在某种程度上,这干预了皇帝处置文书的权力,故玄宗采纳了中书门下的意见,下诏“自今已后,应奏事一切更不合请付中书门下”。
从总体上看,安史之乱以前,对中央官员面奏或进状的制度性规定及其调整,重点在于规范面奏与疏奏的层次、程序、功能,还包括对奏报格式、文字的规范。同时,注重皇帝与宰相及官僚机构之间的分工,不能事无巨细都直接上奏皇帝,疏奏需机构长官签押负责,面奏尽量采取相对公开的对仗奏形式。皇帝处于政务信息流转与决策过程的顶端,原则上只处理军国大事或现行法律规章所无法涵盖、难以处理的问题。
三 强调直接与个别:安史之乱后的相关制度调整
高、武至玄宗时期,随着政治、经济形势的变化,原有的制度架构、律令体系已经开始动摇,中央制度处于不断调整之中,中书门下、使职差遣制度逐渐衍生出来[46]。-山?叶′屋- ¢耕,薪·醉~全-安史之乱以后,原有律令格式体系受到更大的冲击,更多的事务是原有制度框架下难以解决的,中书门下、使职差遣继续发展。同时,历经大动荡后,皇帝对大臣的不信任,也较以前更为突出。在此背景下,皇帝与常参官的沟通方式也出现了制度性调整和变化。
主要变化表现在两个方面。在疏奏方面,调整集中于肃宗、代宗时期,政策是广开言路,并给予部分中央官以疏奏直达特权。面奏方面的调整,也是从肃宗、代宗时期开始的,但主要调整是德宗以后,有意压制程式化、固定化的朝参沟通形式,皇帝力图通过延英召对(延英奏对)、次对等小范围沟通的方式,掌握面奏的主导权。以下分别论述。
肃宗登基两个月后,便于至德元载(756)九月十日下诏“谏议大夫论事,自今以后,不须令宰相先知”[47],即门下省谏议大夫向皇帝的疏奏,可以不知会宰相而达御前。这开启了安史之乱以后重视言官,并给予他们疏奏特权的先声。这一命令,在同年十月三日癸未诏书中得到重申,并将论事“不须宰相先知”的范围从谏议大夫一职扩展为全体谏官[48]。皇帝开始赋予谏官群体以特权,使谏官得以越过宰相与皇帝直接疏奏沟通。
三年之后,肃宗乾元二年(759)四月敕:“两省谏官十日一上封事,直论得失,无假文言,冀成殿最,用存沮劝。”[49]所谓“封事”,始于西汉宣帝时期,是大臣直接上呈皇帝,由皇帝本人或皇帝所指定的人开阅处理的一种秘密章奏[50]。唐初至玄宗时期,大臣得以“上封事”的机会,绝大部分是在天象异常或发生灾害之时。主要表明皇帝下诏自责、接受批评的姿态。肃宗以后,皇帝命令大臣“上封事”的时机发生了显著变化,皇帝命群臣&l